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全面深化改革背景下参政党民主监督问题研究
发布日期:2015-3-23    阅读点击:968

中共十八届三中全会作出了全面深化改革的重大战略部署,这是自中共十一届三中全会以来就改革作出的最全面、最系统的一次部署,将成为改革开放以来中国共产党领导人民进行的最广泛、最深刻的一场变革。民主党派是中国共产党的亲密友党,是参政党,肩负着共同建设富强、民主、文明社会主义中国的历史使命,必然要在全面深化改革这场历史变革中,发挥更加突出的作用,这是民主党派及其成员的使命所在、职责所在。民主监督作为民主党派最基本、最主要的职能之一,是民主党派履行参政党职能,在全面深化改革中发挥作用的重要途径和基本方式。在这样的历史关口和重大背景下,对参政党的民主监督这一基本职能进行再探讨、再研究、再认识,是迫切而必要的。

一、在全面深化改革的视角下对参政党民主监督职能的再认识

(一)参政党的民主监督,既是全面深化改革的内容,也是全面深化改革的需要。

中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确了全面深化经济体制、政治体制、社会体制、文化体制和生态文明体制五大体制改革的要点。其中,在政治体制改革中专门就加强社会主义民主政治建设进行了明确部署,指出:发展社会主义民主政治,必须以保证人民当家作主为根本,坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度……”《决定》还就协商民主、参政党职能作用发挥等方面问题进行了阐述,提出了新的、更高的要求。参政党的民主监督作为参政党的三大基本职能之一,是中共共产党领导的多党合作和政治协商根本政治制度的重要内容,是我国协商民主制度的重要组成部分,是中国民主革命的历史选择和马克思主义中国化理论创新的结果,必然成为此次全面深化改革的内容之一。另一方面,全面深化改革是对社会主义中国在改革开放进入深水区的一次全面的、深刻的、系统的改革部署,需要各方面的力量支持、参与和推动。参政党的民主监督,不管是从历史上、政治上还是实际作用上,都证明了其在中国民主政治建设和社会主义现代化进程中不可替代的作用。因此,作为执政的中国共产党主导推行的全面深化改革,其很多政策、措施的制定和落实,特别是在民主党派的优势领域,都需要参政党的智力支持和监督推动。这既是政治和制度的需要,更是改革本身的需要。

(二)参政党的民主监督,既是参政党三大基本职能的基础,也是执政党执政能力建设的有力支持。

全面深化改革就是要总结以往改革的经验,根据新的历史时期的中国国情,对现行的改革政策、措施进行全面梳理,在改革深水区进行全面的再认识、再分析、再深化。对于参政党的民主监督,也要遵循这样的原则去再认识、再分析、再深化。

从参政党民主监督职能形成的历史看,这种基础性非常明显。1956年社会主义改造基本完成后,毛泽东根据我国社会阶级状况发生的深刻变化,在如何处理中国共产党与各民主党派的关系问题上提出了长期共存、互相监督的方针。毛主席的八字方针,奠定了民主党派民主监督这一基本职能的理论依据和实践依据,也证明了民主监督作为参政党职能作用的原据性、基础性和根本性。邓小平在中共八大上曾强调,我们需要实行党的内部监督,也需要来自群众和党外人士对于我们党的组织和党员的监督。改革开放以来,邓小平又进一步指出,我们党更加需要听取来自各个方面包括各民主党派的不同意见,需要接受各个方面的批评和监督。邓小平的重要论述,阐明了民主党派民主监督的功能和作用。

从参政党三大职能的关系看,其基础性和基本履职途径的特性得到了更加明确的阐释。中共中央明确提出,参政议政、民主监督和社会服务是民主党派作为参政党的三大职能。参政党三大职能的关系可以简要地表述为:参政议政是民主党派价值的集中体现,是多党合作和政治协商制度的核心内容;民主监督的基本方式是提意见和建议,参政议政是民主监督的有效方法;社会服务是履行参政党职能的延伸,是直接参与国家建设和服务社会的有效途径。参政议政是民主监督的有效方法,其本质就是监督作用在政治层面的体现,其本身就是民主监督的重要方面。社会服务是民主监督的延伸,民主党派在社会服务中发现问题、开展监督,可以说是在服务中监督、在监督中服务。

从中国共产党的执政需求看,参政党的民主监督是执政党执政能力建设的有力支持。中国共产党的执政党地位和民主党派的参政党地位是中国历史的选择、全国人民的选择,中共共产党和民主党派在长期的民主革命和社会主义革命中互相监督、肝胆相照,是中国民主革命和社会主义革命能够取得全面胜利的法宝。在改革开放的历史进程中,中国共产党领导民主党派和全国人民进行了艰苦卓绝的改革,取得了举世瞩目的巨大成就。而今,全面深化改革的历史序幕已经拉开,作为改革的领导者中国共产党的执政能力建设既是全面深化改革的重要方面,更是全面深化改革的重要保障。无论是执政能力建设还是全面深化改革,都需要参政党的大力支持、有力推进、发挥作用。由此可见,作为参政党职能基础的民主监督,必然要发挥其无可替代的作用,为执政党的执政能力建设提供有力的支持。

(三)参政党的民主监督,既要充分理解民主监督的内容,又要准确把握民主监督的重点。

    全面深化改革,既要求改革的全面性、系统性和彻底性,又要求要抓住重点、循序渐进。在全面深化改革的背景下去考量参政党的民主监督,也务必要在全面理解的基础上,把握好重点和方向。

    参政党民主监督的内容和形式  1989年的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》,提出了关于民主监督的方针、政策、内容和形式,使民主监督第一次形成较完整的系统。2005年的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》,进一步明确了中国共产党与各民主党派互相监督的性质,提出这种监督是在坚持四项基本原则基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行政治监督,是我国社会主义监督体系的重要组成部分。《意见》同时明确了民主党派民主监督的内容和形式,并在总结经验的基础上,提出了进一步拓宽民主监督渠道、完善民主监督机制的要求,对于民主党派在我国政治制度框架内充分发挥民主监督作用,具有重要的指导意义。从两个《意见》看民主党派民主监督的内容,主要是:国家宪法和法律法规的实施情况;中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况;党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。明确民主党派民主监督的内容,使民主党派的民主监督有章可循,对于充分发挥民主党派民主监督的作用具有重要意义。民主党派监督主要以协商讨论、批评建议为主要形式,也还有其他形式。例如,民主党派代表担任特约监察员、检查员、审计员、教育督导员、国土资源检查专员等,参加统战部、政协或联合各党派或自行组织的专题调研、考察,了解并反映社情民意等等,都是民主监督的有效形式。

    参政党民主监督的重点  江泽民同志曾提出,要坚持长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的方针,就监督而言,主要是民主党派监督共产党。胡锦涛同志从加强党的执政能力建设、实现我国政党关系长期和谐的战略高度出发,进一步强调指出,民主监督是相互的,但中国共产党作为执政党,更需要接受民主党派的监督。习近平同志也一再强调,要继续加强民主监督。他指出,对中国共产党而言,要容得下尖锐批评,做到有则改之、无则加勉;对党外人士而言,要敢于讲真话,敢于讲逆耳之言,真实反映群众心声,做到知无不言、言无不尽。希望同志们积极建诤言、作批评,帮助我们查找问题、分析问题、解决问题,帮助我们克服工作中的不足;中共各级党委要主动接受、真心欢迎民主党派和无党派人士监督,切实改进工作作风,不断提高工作水平。这是总书记在新时期对参政党民主监督的新要求。历任总书记都非常明确的阐述了参政党民主监督的重点和要求,强调参政党民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分,是在坚持四项基本原则的基础上,通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督,它既是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员进行的监督,也是中国共产党在政协中与各民主党派、无党派人士之间进行的互相监督,其中主要是对执政的中国共产党和政府的监督。

二、从全面深化改革看参政党民主监督职能弱化现象

    改革只有进行时,没有完成时。当前中共中央部署全面深化改革的任务,追求更高质量、更高水平,更加注重系统性、整体性和协同性,全方位凝聚起推进改革的社会最大公约数,为中国发展赢得长久活力和竞争力。作为参政党的民主党派,在全面深化改革中肩负着无可替代的历史责任,我们务必要以全面深化改革的高度和要求,去审民主党派职能作用的发挥。我们必须清醒地看到,作为参政党三大基本职能基础和重要实现途径的民主监督职能,在具体实践中还是薄弱环节,尤其在基层,参政党民主监督职能弱化现象比较突出,存在着上热、中温、下冷的状况。中央层面,中国共产党以其非凡的政治智慧、政治胆魄和政治胸怀对参政党的民主监督提出了政治要求、加快了理论创新、强化了制度设计,推动了政治和法律上的保障;中共中央领导人一直以来都率先垂范,自觉尊重和主动接受民主党派的民主监督,是贯彻落实中国共产党领导的多党合作和政治协商政治体制的典范。但是,到了地方,相当一部分基层领导认为民主监督可有可无,民主党派搞民主监督就是对中国共产党的不信任,是找麻烦,是没有必要的监督,于是对待民主党派的民主监督或不积极配合,或消极怠慢,或做做形式、走走过场,甚至回避。这是中共部分基层领导人政治觉悟和执政能力存在缺陷的具体体现,与全面深化改革的要求存在较大差距。当然,作为监督主体的参政党——民主党派,其基层组织也还存在着不能正确认识自己的政治地位和政治权利、民主监督意识不强的现象,还或多或少地存在中共说了算,民主党派是政治花瓶’,起不了什么作用的错误思想,患得患失,内容和形式单一,针对性不强,不敢监督或只是提些无关痛痒的问题敷衍塞责。

    究其根源,主要还是制度设计和制度执行上的问题。社会主义初级阶段的民主政治建设需要一个长期的探索发展过程,需要在全面深化改革中继续完善。从现行的法律制度看,我国宪法对民主党派的职能定位还不够完善,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度这一总的政治制度得以确认,但对多党合作的具体职能、行使方式等缺乏明确界定,不能充分体现出参政党行使民主监督职能所应有的政治地位,同时也没有相应的专门法律作保障。从运行机制上看,参政党民主监督的内容、形式、程序、方法、途径等大多体现在执政的中共中央的政策文件上,没有上升到法律层面,更多强调的是被监督者的自觉性和监督者的积极主动性,这样的民主监督制度缺乏刚性的约束,存在着很大的弹性,对于执政党的制约性不够强。从约束机制上看,参政党的民主监督往往是事后不了了之,缺乏制度约束,形式重于内容。从执行效果看,参政党的民主监督作为一种非权力的政治监督,作用的发挥效果完全看执政党的认识与态度,对于参政党民主监督的意见或者建议,最后能不能落实,主动权掌握在一些党政领导手中,看符不符合他们自身的利益,这就导致参政党在履行民主监督职能方面缺乏着力点和调控力,从而影响了监督的效果。

三、在全面深化改革中提升参政党民主监督实效的路径研究

  参政党民主监督是一个复杂的系统工程。务必要从社会主义民主政治建设的高度,以全面深化改革为契机,充分发挥执政党和参政党两个方面的积极性,切实加强顶层设计和制度改革,建立健全一整套行之有效的运行机制,畅通渠道、规范路径,切实加强和改进参政党的民主监督功能。

    (一)健全工作机制,强化制度保障。要将参政党民主监督制度的改进和完善列入全面深化改革的重要内容,以此为契机,倒逼机制创新和改革,推动参政党民主监督法制化、规范化、科学化进程。全面首先要强化法制保障。要将参政党民主监督功能宪政化,建议在《宪法》中明确参政党民主监督的地位、职能、内容等,以国家最高法、根本法的形式加以确认,树立参政党民主监督的宪法权威。同时,建议在全面总结以往参政党民主监督实践经验的基础上,由国家立法机关制定一部规范民主党派履行民主监督职能的专门法律,将中共中央关于民主党派民主监督的政策措施上升为国家意志,明确民主监督的内容、形式、程序、方法和法律责任,赋予参政党成员在各种会议上的发言和表决不受法律追究、实行监督不受各种阻力干扰的权利,为民主党派的监督工作提供法律依据和法律保障。其次要强化制度执行。要坚持把中共中央关于参政党民主监督工作的制度措施贯彻落实下去,尤其是市、县一级,要切实把制度措施执行到位,破除上热、中温、下冷的现象。要切实将长期实践形成的邀请民主党派领导人列席涉及本单位重大事务的会议、与党派领导人经常谈心、定期与民主党派成员举行恳谈会和情况通报会、特约人员监督工作、党外代表人士及党外干部的培养和任用等一系列好的制度措施坚持不懈的执行好、落实好、发展好。第三是要强化约束机制。要健全机制,增强参政党民主监督的约束力,使各级领导干部都要在思想和行动上重视参政党的民主监督,主动配合参政党的民主监督活动,积极采纳民主监督的合理建议和意见。要将各级党政机关接受民主党派民主监督的情况纳入党政领导考核体系,尤其是要督促地方改进和完善民主监督的反馈机制,对民主党派提议案、意见、批评、建议、专题调研、民主评议等要有人负责、有人办理、有人反馈。对重大调研报告或重要意见建议的办理实行党政主要领导领办和全程跟踪监督的机制,增强民主监督的约束性和有效性。

(二)加强自身建设,提升监督水平。要以全面深化改革的高度和深度,着力推进参政党自身建设,着力提升民主监督的能力和水平。要加强组织建设。正所谓位当才能言重,只有民主党派基层组织地位、作用得以明确和保障,基层民主监督才能真正有实效。执政党要积极创造条件,支持和保障民主党派加强地方组织建设,尤其要进一步明确市、县一级民主党派委员会,包括因历史原因未能建立县一级委员会,但实际上以县级组织对待的民主党派总支、支部委员会的地位和作用,在人员编制、工作经费、办公条件、政治安排上给予充分保障。同时,执政党及其地方党委要积极创造条件,让更多的民主党派成员担任政府实职和更高级别的职务。要加强队伍建设。要善于发现人才,悉心培养人才,全力推荐人才,大胆使用人才。要改进民主党派党员、会员、盟员的吸收发展机制,在保持各自传统优势的基础上,注重多领域、多渠道、多专业,培养、吸收全面深化改革急需的专业型人才和复合型人才,既注重专业素养,更要注重政治素养和履职能力。对于改革急需、党派需要、发展潜力大的优秀人才,当地统战部门和基层组织要敢于打破年龄、职称、行业等条框限制,不拘一格降人才。要加强民主党派领导班子和机关干部队伍建设,让一些有水平、有能力、有开拓创新精神、年富力强、热爱党派事业的人充实到民主党派领导班子和机关中来。要更加注重对民主党派骨干成员的培训培养,多为成员创造各种平台,促其成长。各级党委要加大党派干部的选拔任用力度,增加党派干部数量,提高干部层次,把更多优秀的民主党派人士充实到政府部门担任主要负责人,保证他们有能力监督。

(三)突出监督重点,优化监督领域。参政党民主监督不能眉毛胡子一把抓,要优化领域、突出重点。从参政党民主监督的内容看,国家宪法和法律法规的实施情况监督,各级人大及其常委会是宪法和法律规定的主要监督机关;对中共党员领导干部履行职责、为政清廉等方面情况的监督,主要还是依靠中共纪律检察部门和组织部门;中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况以及党委依法执政情况,才是参政党民主监督的重点所在。因此,民主党派要充分认识自己的职责所在、使命所在,牢牢把握好这个监督重点,帮助和督促执政党和政府,推进依法执政、民主执政、科学执政。要立足民主党派各自的优势领域,选取全面深化改革的重点领域、关键领域、民生领域,理直气壮地、积极主动地、义无反顾地、毫不顾虑地就党和政府的工作开展民主监督。在确定监督议题时,民主党派要主动加强与当地党委政府的沟通联系,围绕党委政府的中心工作,在充分调查研究的基础上,适时、适需地确定议题。同时,要注重从社情民意、参政议政成果中选择民主监督议题,提升议题选择的针对性和有效性。在开展具体民主监督过程中,坚持寓支持于监督之中的原则,把握好气度和力度,既要在监督过程中帮助党和政府做好群众工作、共同推进,又要对关键环节、关键问题敢于较真、盯住不放,持续跟踪监督,发挥民主监督实效。

(四)完善监督形式,提升监督效果。民主党派的监督属于民主监督的范畴,不同于国家权力机关的法律监督、工作监督和司法机关的司法监督,不具备国家权力性质和法律约束力,它是通过提出意见、批评、建议等方式来体现的。这就要求各级党委要认真对待民主党派的监督,在不断完善民主党派现有的民主监督形式的同时,还要在实际工作中勇于创造条件,开创更多的监督形式,以利于民主党派的民主监督作用得以更好的发挥。要进一步畅通民主党派知情知政渠道,通过规范的制度来明确知情、知政的对象、范围、时间和方法,扩大参政党对国家政治生活的知情范围和参与程度,使参政党的民主监督从事前事中事后三方面对执政党权力运行的全过程进行监督,防止权力被滥用。要加快党务、政务信息的公开化、透明化速度,依法在一定范围内将国家机关的法律制定、机构设置、权力分配、人事安排以及国家工作人员的施政或活动情况向监督主体公开,让监督主体了解真情,从制度上、规范上、程序上开辟知情、沟通、反馈与采纳渠道。要在民主监督工作的形式、内容、方式方法上,推出新招式,使民主监督的内容更加丰富,方式更加多样,领域更加广阔,效果更加显著。民主党派要充分认识参政议政、民主监督和社会服务三大职能的内在关系,认清参政议政和社会服务也是民主监督的有效形式,综合运用各项职能,增强民主监督的合力。如在开展具体民主监督过程中,通过参政议政的方式提出意见、建议,增强民主监督的效果;对于监督过程中发现的共性问题、重要问题,可以通过专题调研形成参政议政成果,等等,各项职能之间灵活转换、灵活运用、相得益彰。

(五)倡导联动监督,形成监督合力。单靠民主党派自身来实施对执政党和政府的民主监督,力量还是有限的,必须走联合、联动监督的道路。要坚持依靠党的领导和政府的支持,主动争取党委政府重视,构建社会大监督网络,推进民主监督与社会监督体系的融合升华,形成全社会监督的合力。要有效整合各种监督资源,建立和完善民主监督与执政党党内监督、人大法律监督和工作监督、检察院的司法监督、媒体的舆论监督等各种监督形式的协同互动作用机制,进一步加强民主监督与其他监督形式的相互联系,取长补短,发挥综合效应和整体合力,使柔性监督与刚性监督相融合,增强参政党民主监督的实效性。

 

参考文献:

①李红:《对参政党民主监督必要性和实效性的思考》,民进中央网站,201381日。

②民进荣昌县委员会:《发挥民主党派的民主监督作用问题探究》,民进中央网站,201381日。

③任红:《肩负伟大使命 全面深化改革 认真学习贯彻中共十八届三中全会精神》,民建中央网站,20131125日。

④民进包头市委会:《发挥民主党派的民主监督作用问题研究》,民进包头市委会网站,2012228日。

⑤民进衡阳市委会:《新时期加强民主党派民主监督的几点思考》,民进衡阳市委会网站,201418日。

 

作者:民进台州市委会  王利华

 

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