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关于如何破解民主监督薄弱环节的调查研究
发布日期:2015-9-14    阅读点击:987

根据本人理解,民主监督是指人民当家作主制度下(以人民代表大会制度替代)社会各方对党委政府实行的监督,它的主体包括方方面面,它的形式很多、内容很广。它可以包括政协民主监督、党派民主监督、人民代表监督、社会民主监督等形式,监督的内容包括执政党和各级政府的整个履职过程。作为民主党派成员,我们最关心的是党派监督。党派成员可以作为政协委员加入人民政协,利用政协平台实行民主监督,也可以通过统战平台在党派之间实行监督。严格意义上说,统一战线是中国共产党在各民主党派、无党派人士及其他爱国人士之间建立的爱国统一战线,共同促进祖国的繁荣富强。中国共产党与各民主党派实行的是“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的政策。统一战线内部的监督,虽然也是民主监督,但其范围和影响力要比政协平台的民主监督要小得多,社会上更关注的是政协民主监督。民主党派加入政协平台,可以充分施展才能,可以对党委、政府实施更广泛、更有效的监督。社会监督(包括媒体监督、群众监督)虽然也很有影响力,但其负面影响也很大,甚至会引起大规模的社会冲突。作为民主党派成员,我们不应该过多渲染这类监督,而应该致力于建立有秩序的民主监督。本文研究的重点是党派加入政协以后的民主监督。

一、民主监督的意义和形式

民主监督是人民政协三大主要职能之一(人民政协的主要职能:政治协商、民主监督、参政议政)。 民主监督作为“自下而上”的非权力性监督,主要是通过提出建议和批评协助党和国家机关改进工作,提高工作效率,克服官僚主义。它不具有法律的约束力和纪律的强制性,其意义和作用往往不容易被人们所理解,在实际生活中也往往被一些领导人和工作部门所忽视。因此,邓小平对民主监督的重要性作了多次强调。首先,他指出,“实行群众监督可以把群众的积极性调动起来”。只有把群众的积极性充分调动起来,建设中国特色社会主义才会有更广泛的基础。其次,加强民主监督,有利于集思广益,正确决策。邓小平同志说:“由于我们党的执政党地位,我们的一些同志很容易沾染上主观主义、官僚主义和宗派主义的习气。因此,对于我们党来说,更需要广泛听取来自各个方面的批评和监督,以利于集思广益,取长补短,克服缺点,自我完善。”第三,建立和完善民主监督制度,可以防止特权和腐败滋生。特权主义和腐败分子,最害怕的是群众。正因为如此,邓小平同志要求,“要有群众监督制度,让群众和党员监督干部,特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化,经过批评教育又不改的,人民就有权进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免,要求他们在经济上退赔,并使他们受到法律、纪律处分”。

民主党派加入政协以后,不是只有通过政协才能实施民主监督,它仍然可以独立实施民主监督,也可以通过统战平台实施民主监督,也可以利用某些成员具有的人大代表身份在人大平台实施监督,但政协平台是民主党派实施民主监督的主战地。民主党派要实施好民主监督,必须充分利用好政协这一民主监督平台。民主党派实施民主监督的目的,是为了更好地参政议政、帮助党委政府更好地履行其职责,更好地为国家、为人民服务。

民主监督的形式主要有如下8种:

1、向政协提交提案。民主党派每年可以向政协大会提交提案,就各自关心的问题向党委政府提出意见建议,政协大会结束以后,仍然可以向政协常委会提交提案,党委政府也仍然要办理。从这方面看,民主党派提交提案的权力很大,但是民主党派及其成员最头疼的也就是提案。他们可能花了很大的力气撰写了意见建议,但是在交办以后,提案办理部门办理提案可能会不友善、不积极,而常要求提案人在答复时必须评“满意”,不管提案办理的态度、速度、质量如何。如果你不给评满意,他们会通过各种途径逼你就范。所以,许多政协委员常常不想提案,他们很怕提案办理和答复,他们就多一事不如少一事。

2、向政协大会发言。每年的政协大会都会安排各民主党派发言。大会发言是民主党派宣传他们的主张、公开发表意见建议的大好机会。

3、向政协提交调研报告。各民主党派平时可以开展各种调查研究,形成报告以后,向政协提交调研报告,然后由政协提交给党委政府研究落实。

4、向政协提交社情民意。各民主党派可以对平时各成员看到的听到的想到的事情进行进一步调研提炼,形成社情民意信息,通过政协转报给党委政府,让所提问题得到解决。

5、参加政协专项民主监督小组。近几年,各级政协都建立了专项民主监督小组,派到相关部门进行民主监督。但是这种监督是在政协“帮忙不添乱”的要求下开展的,以听、看为主,不提反对意见。所以,这种民主监督小组也是流于形式,达不到监督的效果。

6、通过统战平台提交党外建议。民主党派除了通过政协平台发挥监督作用外,还可以通过统战平台,向党委政府提交党外建议,表达党派的意见建议。

7、直接向党委政府提交意见建议。民主党派负责人可以重大问题直接向党委政府的领导提交意见建议,表达意见。

8视察、考察、暗访。民主党派可以自行组织视察、考察、暗访等活动,形成材料,向各级党委政府提交意见建议。

二、党派民主监督的效力分析

上述种种形式,从效力看,提案居前,社情民意信息和党外建议居后,其他几项较差。党派负责人直接向党委政府领导提交意见建议,虽然效力较高,但真正运用的很少,因为他们怕这样做会对自身不利。说白了,民主党派只是执政党维护其统治地位的一枚棋子,不少党派负责人还想着升官发财,怎么会同党委政府领导叫板呢?

有人说民主党派只是共产党桌面上的花瓶,缺之不可,但又不能喧宾夺主。缺少它,房间会显得不漂亮、不鲜艳、没生息。主人每天都会去擦拭花瓶,给花浇浇水、施施肥,但一旦花长得太快长得太高遮住主人脸面的时候,主人就会拿出剪刀修剪,直到主人满意为止。由此分析,民主党派监督的效力是微乎其微。但自从有民主党派以来,各民主党派始终不遗余力地发挥着这微乎其微的作用,就像愚公移山,日久天长以后也能搬走两座大山。如果全国各级党委政府都能珍惜这些花瓶,把它们侍弄好了,那也会达到全国各地鲜花灿烂、五彩缤纷,这个国家不也会变得很好看吗?

所以,民主党派要发挥它的监督效力,必须取得这些花的主人的支持呵护。如果主人根本就不理你或者根本就不需要你,那你即使有天大的本事也不能施展。执政党的态度决定了民主监督的效力。从这方面来看,似乎外因起决定作用。执政党的态度,分为法律、政策及各级各部门各单位的规章制度及实际支持力度。在岗位工作和民主监督同等重要的情况下,党委政府是否能做出取舍,支持民主监督;被监督单位是否愿意和颜悦色地接受监督,对被监督出来的问题及民主党派提出的监督意见是否愿意积极主动地进行整改;等等。这些是最基层的、最实际的、最重要的态度。这些目前已经成为民主监督的瓶颈。

但是,内因的作用也不可小视。在外部环境宽松的情况下,内因就起了决定作用。比如说,在满地黄金的时候,你不出门去检,黄金也不会自己跑到你手上来。所以,民主党派要发挥它的监督效力,离不开自身的努力。自身努力会受到多种因素影响。比如,自身制度是否完全支持,党派成员是否愿意主动努力,制度能否撬动其成员的积极性主动性,等等。这里就有两个因素,一个是自身的制度,另一个是成员的能动。民主党派的制度改革,目前也已成为民主监督的瓶颈。

从实际效果看,民主党派的民主监督在促进执政党改进工作、促进政府提升效能、促进国家繁荣、民族团结等等方面,确实发挥了重大的作用。小到城市交通、环境卫生,大到反腐倡廉、国家治理结构的改革、教育制度改革、宏观经济政策的调整,都做出了不可磨灭的贡献。党中央和历届党和国家领导人都肯定了民主党派的功绩,并逐渐加大了民主党派民主监督的支持力度。

三、当前民主监督存在诸多薄弱环节

从大的层面看,宪法和法律尚未对民主党派参政议政、民主监督的渠道、形式、方法、成果利用、奖励等方面做出具体规定,制约了民主党派监督职能的发挥。现行的《宪法》只在“序言”中提及“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”,把民主党派和人民团体放在一块与中国共产党建立统一战线,没有明确民主党派的参政党地位及如何与中国共产党合作,也没有任何一部法律明确这个问题。民主党派是参政党的定义在宪法中没有明确,而只是出现在各民主党派章程里和中共领导人的讲话和文件里。每一届中共领导对民主党派的地位和作用问题都有不同的定义和解释,这样给人们的印象是民主党派的地位和作用是中共赐予的,而不是宪法赋予的。这从根本上制约了民主党派的作用发挥。民主党派不敢理直气壮地对执政党和其政府进行民主监督。在依法治国的今天,这个问题显得尤为突出。

从中等层面看,民主党派自身章程及制度存在许多弊端,影响民主党派的发展和职能发挥。从《中国民主促进会章程》可以发现,该章程没有对该组织如何参加国家政权的问题做出规定,没有对各级组织的经费来源做出规定,没有对民主监督的形式和方法做出规定,没有对民主监督做出贡献的会员制定出激励措施。《第二章·会员》第十六条规定了会员“参加本会组织的有关国家大事的讨论,反映意见,提出建议”,会员没有单独反映意见和提出建议的权利,没有制定主动保护会员履行民主监督权利的条款,会员一旦受到打击报复,其权益无法得到保护。这在很大程度上制约了会员民主监督的积极性和主动性,也制约了各级组织民主监督的积极性和主动性。因为经费问题没明确、政治待遇和工作待遇问题没明确,就没有经费、没有时间、没有精力、没有途径,甚至没有胆量去开展各项民主监督活动。

从小的层面看,各级党委政府及各部门在对待民主党派职能发挥方面尚存在许多障碍。各级党委政府虽然碍于中央领导的讲话精神必须给予民主党派实施民主监督以支持,但从内心上还是不情愿接受监督的。比如办理提案部门和办理人员多数以敷衍为主,对于一些政协委员给予“不满意”或“基本满意”的评价,许多办理部门不惜动用一切手段迫你就范,给予“满意”评价,因为这影响到政府对这些部门的考核。少数党派成员所在单位会给党派成员参加党派活动给予支持,但大多数单位是不会积极主动地支持党派成员在工作时间参加各种党派活动的,借口很简单,就是会影响工作。有些单位虽然表面上会支持党派活动,却会要求参加党派活动的成员请事假扣工资,许多单位里的党派成员便不愿去积极主动参加党派活动了。在许多部门许多领导的心里,党派工作是一项业余活动,不能占用正常工作时间,所产生的差旅费用等不能向单位行政报销。这种思想严重制约了党派正常活动的开展。民主监督小组也是流于形式,也是坐在会议室里听听汇报,坐在大巴车上看看现场,很少有给监督小组成员深入调研、讲真话的机会。被监督单位也只是听听而已,至于是否整改落实,则没人会去过问。

鉴于种种原因,各民主党派及其成员对于参政议政、民主监督也多采用应付的态度,表面是都高呼“共产党万岁”,唯上唯书,说真话干真事的情况很少,敢于同党委政府叫板的事基本不会发生。

四、破解民主监督薄弱环节需要各方齐努力

要破解民主监督薄弱环节,需要从国家治理制度上去根本解决,需要各级党委政府真正重视民主党派的地位和作用,需要社会各界的理解和支持,当然也需要民主党派自身的公信力,多方齐努力。

1、修订完善《宪法》。明确民主党派的参政党地位明确参政党的组织建设、职能行使、经费保障等总体规定,建立以法治国、以法治党的国家治理制度,真正实现在法律面前人人平等,任何党派平等,以法律地规范各党派的政治地位和职能履行。

2、制定《参政党职能法》。明确参政党的具体职能和政治待遇,明确行使职能的形式、方法、待遇保障,明确参政党行使职能的奖励办法,明确参政党履行职能的组织建设、经费保障、时间保障,明确干扰或反对参政党履行职能等行为的惩处办法,确保参政党合法地履行各项职能。

3、制定《民主监督法》。目前我国的监督体系非常杂乱,有国家监督、政府监督、社会监督、政协监督、党派监督;有行政监督,也有非行政监督;有民主监督,也有非民主监督。国家有必要理顺监督体系,建立《民主监督法》,明确民主监督的定义、主体、范围、形式、方法、结果利用、权利保护等内容,明确违反法律的惩处办法,确保我国民主监督合法有序开展。

4、贯彻落实好参政党建设和履行职能的相关法律条文,做到家喻户晓、人人遵守。法律制定得再好,如果不去贯彻落实,则也如同一纸空文。要加大宣传力度,加强法律落实的监督。各级党委政府要带头执行《宪法》、《参政党职能法》、《民主监督法》,自觉遵守宪法和法律,自觉接受各参政党的民主监督。

5、完善参政党自身的章程和各项制度,积极支持各级组织建设和经费保障,积极支持各级组织参政议政、民主监督,扩大监督内容和形式,积极主动保护各党派成员实施民主监督的权利,积极调动各党派成员参政议政、民主监督的积极性和创造性。

6、积极提升党派成员遵守法律制度、积极履职的素质,加强业务培训提升和各级各地成员工作交流,给各成员参政议政、民主监督创造更广阔的空间。

 

作者:民进江山总支  王明清

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